Moneycracy beschäftigt sich in dieser Folge mit dem immer wieder zu hörenden Begriff Public Private Partnership. Was ist das eigentlich? Wo liegen die Vorteile und Risiken dieses Konzepts? Warum kommt diese Form bei vielen Großprojekten weltweit immer mehr zum Einsatz?
Public Private Partnership, also Öffentlich-private Partnerschaft beschreibt einen Ansatz, bei staatliche Aufgaben oder öffentliche Bedürfnisse von einem Privaten Unternehmen oder einer Gruppe von Firmen übernommen und ausgeführt werden. Der Staat oder die Behörde definiert dabei die grundsätzliche Zielsetzung und wie das Endergebnis aussehen soll, die ausführenden Unternehmen bewerkstelligen die konkrete Planung und die Realisierung des Vorhabens.
Wieso kam es zu solchen Konstrukten?
Zum einleitenden Verständnis soll zunächst betrachtet werden, was als staatliche Aufgaben angesehen wird.
Hier kommen die einzelnen Gesellschaftsformen zu unterschiedlichen Ergebnissen. In einer liberalen Ausgestaltung, wie sie vor allem in den angelsächsischen Ländern zu finden ist, werden dem Staat nur wenige zentrale Aufgaben zugeordnet, die über Kernelemente eines modernen nationalstaatlichen Gemeinwesens hinausgehen. Neben Landesverteidigung und innerer Sicherheit sind dies vor allem Infrastruktur und zentrale Elemente der sogenannten Daseinsvorsorge. Zu dem letzteren Begriff gehören Bereiche der Gesundheitsfürsorge, der Wasser- und Energieversorgung, des Katastrophenschutzes sowie eine soziale Grundabsicherung.
Wie weit der Staat hier direkt tätig wird, wird in den einzelnen Gesellschaften unterschiedlich definiert. Von einer reduzierten staatlichen Grundversorgung, wie sie in den USA lreicht die Spanne über moderate Ausgestaltungen wie in der BRD bis hin zu weitgehenden staatlichen Aktivitäten wie in Frankreich oder den skandinavischen Staaten. Im weitreichenden Sozialstaatsmodell Schwedens und der Beneluxländer, das mittlerweile in seiner klassischen Form nicht mehr existiert, übernahm der Staat von der 'Wiege bis zu Bahre' eine sehr umfassende Sicherung aber auch Steuerung der Lebensläufe der BürgerInnen.
Auf den ersten Blick wird man einer weitreichenden staatlichen Fürsorge kaum widersprechen wollen. Allerdings zeigt die geschichtliche Erfahrung, dass der Staat in der konkreten Realisierung der einzelnen Aufgaben häufig ineffektiv agiert und das Ergebnis in ungünstigem Verhältnis zu den aufgewendeten gesamtgesellschaftlichen Mitteln steht. Diese häufige und offenbar schwer zu korrigierende Problematik hat vielfältige Ursachen.
Zunächst ist 'der Staat' ja kein natürliches, handlungsfähiges Subjekt, sondern ein Konstrukt, in dem Staatsorgane und in der Folge Staatsbedienstete Aufgaben übernehmen. Die geschaffenen Ministerien, Behörden, oder staatlichen Betriebe weisen fast naturgesetzlich eine erheblichen bürokratischen Überbau mit zahllosen Hierarchien auf. Ausgeprägte Top-Down Muster mit zentralisierten Entscheidungsebenen weit weg von der eigentlichen operativen Ebene prägen staatliche Strukturen zur Daseinsvorsorge weltweit.
Gleichzeitig unterliegen staatliche Dienstleistungen im Allgemeinen keiner Konkurrenz, das zentrale Moment des Wettbewerbs, welches zur Verbesserung und Innovation führt, fehlt. In der Preisgestaltung sind staatliche Angebote ebenfalls ohne Konkurrenz, weshalb sie in der Regel sehr teuer sind. Dies fällt nicht unmittelbar auf, weil viele Leistungen des Staates zur Daseinsvorsorge nicht direkt zu bezahlen sind, sondern über Steuern finanziert werden. Dennoch zahlen die BürgerInnen den Preis, allerdings weniger transparent, da nicht die unmittelbare in Anspruchsnahme mit einer Gebühr oder zumindest einem Preisticket versehen ist. Der Staat bezahlt seine Leistungen, indem er den BürgerInnen Jahr für Jahr mit immer mehr Steuern schröpft. Auch der geplante Bundeshaushalt 2026 wird abermals 20 Milliarden mehr umfassen, wie der Rekordhaushalt 2025 und Deutschland wird 2026 die Staatsquote von 50 Prozent überschreiten, was in klassischer Analyse der Staatsöknomie als problematisch gilt. Pro Bürgerin gibt der deutsche Staat rund 20.000 Euro aus, und rein rechnerisch zahlt jeder vom Säugling bis zum Greis auch 19.500 Euro Steuern und Abgaben.
Das Defizit weist auf ein weiteres Problem staatlichen Wirtschaftens hin. Die Staaten geben weltweit und seit vielen Jahrzehnten mehr aus, als sie einnehmen. Die Regierungen und damit die BürgerInnen wirtschaften und leben auf Pump, etwas was dauerhaft kein privates Unternehmen könnte.
Oft wird darin gar kein Problem erkannt. Im Gegenteil ist die defizitäre Gestaltung vieler Bereiche der Daseinvorsorge sogar ein zentrales Argument dafür, Aufgaben dem Staat zuzuschreiben. Weil Felder wie Gesundheit oder Bildung nur sehr schwer wirtschaftlich dargestellt werden können, soll es der Staat machen, weil bei dem ist es egal, dass es unwirtschaftlich und defizitär ist.
Diese Betrachtungsweise, welche besonders in der linken Ecke des politischen Spektrums viele Anhänger hat, übersieht nonchalant, dass die Kosten eben doch anfallen: Krankenpflegekräfte und Lehrerinnen wollen bezahlt werden, Gesundheitsinfrastruktur erhalten und modernisiert werden und die Schulen angemessen ausgestattet sein. Das kann nur mit dem Geld der BürgerInnen geschehen, der Staat hat kein eigenes, das er für solche noblen Zwecke einfach mal in den Topf werfen könnte. Es ist eine Milchmädchenrechnung, wenn gefordert wird, dass beispielsweise die Bahn staatlich sein sollte, weil sie nicht kostendeckend arbeiten kann, beziehungsweise die Mobilitätsbedürfnisse der Menschen sonst nur zu höheren Preisen befriedigt werden könnten. Die Staatsbahn bezahlen immer die BürgerInnen, es ist niemand anderes da! Nur wird das Geld eben nicht am Ticketautomat, sondern zum Beispiel über die Mehrwertsteuer bei jedem Lebensmitteleinkauf eingezogen.
Hinzu kommt wie erwähnt der Umstand, dass der Staat beständig mehr ausgibt, als einnimmt. Diese ständigen Defizite bleiben nicht folgenlos, denn auch Staaten müssen für ihre Schulden Zinsen bezahlen. Tatsächlich werden diese Zinsforderungen jedoch nicht vom Staat und den Herrschenden, sondern von den BürgerInnen beglichen. In nicht wenigen Ländern macht diese Zinslast bereits einen bedeutenden Anteil am jährlichen Haushaltsbudget aus. Die BürgerInnen müssen also mit ihrem Geld die Zinsen für das Missmanagement der staatlichen Strukturen zahlen und die Taschen reicher Geldgeber füllen.
Zu allem Übel ist auch die Qualität der staatlich erbrachten Leistungen oft zweifelhaft. Ohne Konkurrenz und effektive Kontrollen neigen diese Strukturen zu selbstgefälligem Stillstand. Als Extrembeispiel können die früheren realsozialistischen Gesellschaften dienen, bei denen eine Machtclique darüber entschied, wie die Bedürfnisse der Bevölkerung befriedigt werden sollten. Das Ergebnis bestand in den fünf Jahrzehnten Realsozialistischer Existenz aus einer bescheidenen Versorgung, die das Niveau marktwirtschaftlicher Ansätze in fast allen Bereichen weit verfehlte.
Aber auch in der sogenannten sozialen Marktwirtschaft der aktuellen Bundesrepublik ist das Vergnügen mit den staatlichen Angeboten selten ungetrübt. Wer Kunde bei der Agentur für Arbeit ist oder mit der Staatsbahn fahren muss, wird schwerlich Loblieder auf diese staatlichen Unternehmungen singen.
Aus diesen Erfahrungen wurde vielfach der Schluss gezogen, dass der Staat selten der geeignete Unternehmer für seine eigene Aufgaben ist und diese vielleicht besser an privatwirtschaftliche Ausführende delegiert werden.
Noch stärker aber als das eben erörtende Momente ruft die seit Jahrzehnten knappe Haushaltslage nach Neuerungen. Große Projekte konnten wegen fehlender Mittel und oder fehlend er Expertise im seltener realisiert werden. In Deutschland bestehen inzwischen Zweifel, ob die zuständigen politischen Strukturen, also Bund, Länder oder Kommunen überhaupt noch größere Infrastrukturprojekte erfolgreich in Angriff nehmen können.
Auftritt Public Private Partnership! Wie schon in der Bezeichnung zu erkennen ist, kommen diese Ansätze aus dem angelsächsischen Raum, in dem es insgesamt üblicher ist, Aufgaben dem privaten Sektor zu überlassen oder zu dorthin zu übertragen.
In solch einer öffentliche-privaten Partnerschaft gibt der Staat die Grunddaten eines Projekts vor und überlässt die Ausführung privaten Firmen. Oft gibt es dabei auch einen führenden koordinierenden Partner, zum Beispiel das ausführende Architekturbüro bei Bauvorhaben. Diese kann dann Subkonzessionäre mit Teilarbeiten beauftragen, welche wiederum weitere Unteraspekte weiter vergeben können. Ein derartig komplexes System erfordert eine genaue Aufsicht und Evaluation, um nicht im kompletten Durcheinander zu enden.
Ein wesentlicher Aspekt besteht häufig darin, dass die Konzessionäre während der Erstellung Kosten vorstrecken und dafür nach Fertigstellung über einen definierten Zeitraum oder Dauerhaft die Einnahmen bekommen. Dies bietet sich besonders bei Verkehrsprojekten wir Straßen, Brücken oder Eisenbahnen an.
Weltweit bekannte Projekte konnten nur durch eine derartige Vorfinanzierung durch die privaten Firmen ermöglicht werden. Wichtige Leuchtturmprojekte in Afrika wie das größte Windkraftwerk des Kontinents und das modernste Gaswerk Nigerias wurden so verwirklicht. In Asien sind die Dehli Metro und der neue Hafen in Colombo, Sri Lanka herausragende Beispiele. Die knappen Kassen vieler Schwellenländer lassen die Finanzierungsmöglichkeiten über Public-Private Partnerschaften besonders attraktiv erscheinen.
Auch in Deutschland kommen seit drei Jahrzehnten zunehmend bei großen Vorhaben entsprechende Ansätze zum Tragen. Bekannte Projekte sind die Elbharmonie, die Flughäfen in Berlin und München, der Tunnelbau in Lübeck oder der Autobahnausbau der A7.
Die genannten Beispiele zeigen auch, dass dieser Ansatz nicht immer zum gewünschten Ergebnis führt. Eigentlich besteht die Hoffnung, dass private Vorfinanzierung und Ausführung zu einer schnelleren und effizienteren Umsetzung der Projekte führt. Elbharmonie und Berliner Flughafen zeigen, dass oft genau das Gegenteil eintritt. Die Fertigstellung verzögerte sich um viele Jahre und die Kosten explodierten, sodass die geplanten Budgets um das Mehrfache überschritten wurden. Die Dramen um Elbharmonie und Berliner Flughafen waren in so negativer Weise spektakulär, dass sie weltweit das Image Deutschlands in Mitleidenschaft zogen. Immerhin können Hamburger BürgerInnen nun Musik im Bewusstsein genießen, dass ihnen ihre Stadtführung das teuerste Konzerthaus der Welt beschert hat.
Tatsächlich sind Öffentlich-Private Partnerschaften bei Großprojekten keinesfalls unproblematische Selbstläufer, sondern erfordern präzise Planung, ständige penible Kontrolle und Evaluation. Das Beispiel Berlin zeigte, in welches Chaos schlecht definierte Zuständigkeiten, fehlendes Controlling und unzureichend Verantwortungsübernahme führen.
Bei der Elbharmonie kamen überzogene und unrealistische Planungen seitens der Politik hinzu. Innerhalb der in einem solchen Konstrukt bestehenden Dynamik, hatten die Konzessionäre zunächst nicht das Bedürfnis, die Auftraggeber mit der Unmöglichkeit der Umsetzung zu konfrontieren, schließlich wollten sie den Auftrag ja erhalten.
Management- und Governence-Fehler der Behörden wie in Hamburg und Berlin lassen berechtigte Zweifel aufkommen, ob die Behördenstrukturen mit solchen Projekten angemessen umgehen können. Auch scheinen deutsche Akteure zentrale Grundprinzipien einer Public Privat Partnership noch wenig verinnerlicht zu haben. In den angelsächsischen Ausformungen ist eine Risikoübernahme und Kostenverantwortung durch die privaten Firmen grundsätzlicher Baustein des Arrangements, während in den genannten Beispielen jeweils das Land, also die BürgerInnen auf den explodierenden Kosten sitzen blieben.
Aber um nicht nur die deutschen Planer und Verantwortlichen dumm dastehen zu lassen, sei erwähnt, dass das weltweit größte Projekt dieser Art, die Renovation der Londoner U-Bahn mit bislang aufgelaufenen Kosten von 44 Milliarden Dollar, so krachend scheiterte, dass es mittlerweile verstaatlicht werden musste.
Kosten sparen und die Ausgeben auf einen längeren Zeitraum strecken, dieses Versprechen haben viele der großen Public-Private-Unternehmungen nicht einhalten können
Ein anderer, eher inhaltlich kritischer Aspekt von Public Private Partnership sind jene Bereiche, in denen der Staat sehr spezielle Aufgaben delegiert, wie zum Beispiel Bau und Betrieb eines Gefängnisses. BürgerInnen über längere Zeit einzusperren, ist nicht nur gesellschaftsethisch hinterfragbar, es erzeugt auch enorme Kosten. Rund 4 Milliarden Euro lässt es sich der deutsche Staat kosten, seine Übertäter hinter Gefängnismauern zu bessern. Das Einsperren ist Ländersache, weshalb also die Bundesländer in Zeiten knappster Kassenlage händeringend nach Alternativen suchen. Die scheinbare Rettung naht wie so oft aus dem gelobten Land jenseits des Atlantiks. In den USA werden Millionen Gefangene in meist privat betriebenen Gefängnissen untergebracht. Über schlecht entlohnte Zwangsarbeit erwirtschaften sie dort nicht nur die Kosten für ihre Bestrafung, sondern auch einen Gewinn für die Betreibergesellschaften. Auf dieser sehr fragwürdigen Basis ist in den USA, wo mit großem Abstand weltweit die meisten Strafgefangenen einsitzen, eine ganze Gefängnisindustrie entstanden. So weit ist es in Deutschland erfreulicherweise noch nicht gekommen, aber die Justizvollzugsanstalt Hünsfeld in Hessen leistet gerade Pionierarbeit als Public Private Partnership Unternehmen.

Das Konzept der Öffentlich-privaten Partnerschaft hat auf den ersten Blick eine Menge Charme. In Zeiten knapper Budgets wirkt die Möglichkeit, große Teile der Kosten auf private Konzessionäre auszulagern, sehr verlockend. Allerdings hat dies gerade bei den Großprojekten viele Tücken und es scheint nicht genügend Expertise in Politik und bei den Behörden zu geben, solche Unterfangen zu überwachen und zu angemessen zu administrieren. Teilweise wurde das Fiasko allerdings schon in der unvollständigen und bewusst viel zu optimistischen Planung angelegt und stellt kein spezifisches Problem einer Öffentlich-privaten Partnerschaft dar. Großprojekte wie beispielhaft das never ending Mammutprojekt Stuttgart 21 entstehen weniger wegen des tatsächlichen öffentlichen Bedarfs, sondern zu Ruhm und Ehre der EntscheiderInnen. Würde die Öffentlichkeit realistisch im Voraus darüber informiert, was der Narzissmus der Herrschaftselite die Bevölkerung kostet, dann würde kaum ein derartiges Projekt verwirklicht werden. Entsprechend werden die Kosten kleingerechnet und die Annahmen sind nicht mehr optimistisch, sondern illusionär zu nennen. Die Konzessionäre oder auch einfach die beauftragten Firmen haben wenig Impuls, sich den Lügenmärchen zu verweigern, weil sie fast immer die unvermeidlichen Mehrkosten nicht selbst tragen müssen, sondern eben mehr Geld verdienen, wenn es teurer wird.
Seit Menschengedenken ruinieren die Herrschenden ihre Länder mit Prunkbauten und Verschwendungssucht, die Seiten der Geschichtsbücher sind voll davon. Ändern lässt sich die Verschwendung nicht über Public-Private Partnership, sondern dadurch, dass die Bedürfnisse und derer Befriedigung von denen definiert werden, die Bezahlen, den BürgerInnen.
Dezentrale, basisdemokratische Entscheidungen über notwendige Projekte würde quasi von Minute eins der Faktor der Bezahlbarkeit und das gesunde Verhältnis von Aufwand und Resultat beinhalten. Unter solchen Projektdienlichen Bedingungen könnte dann Public-Private Partnership ein brauchbares Modell darststellen, um große Unterfangen finanzieren zu können.

Episode und Musik von F. Liberatout und Moneycracy-Team.
Anregung und Kritik an moneycracy@riseup.net

This podcast features gema-free music created by F. Liberatout using Udio and Groovepad
and music from the Halle based band Zweipunkohrwurm